Main basse sur le lagon de Tahiti

Trop tard...

C'est trop tard pour la Polynésie française...
Il va falloir aller voir ailleurs... Alaska, Canaux de Patagonie, mais ce n'est plus le même programme...

Dommage on avait bien aimé Taina...

Quid des autres mouillages avant Taina, en face de Carrefour ?

A+ Sergio

La plaisance change

notre espace de liberté se réduit, inévitablement... la plaisance change de visage : elle s'est démocratisée au point que ceux qui ont quelques biens si adonnent.

Efffffroyable !

Incroyable !!!

la marina n'est pas responsable du corps mort qu'elle loue !!!!

DROITS DES LAGONS DE POLYNESIE FRANCAISE

DROIT DES LAGONS
DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
Bertrand CAZALET
Chercheur au CERTAP (CDED EA 42 16)
Université de Perpignan Via Domitia
Ingénieur de recherche du projet GAIUS (ANR Blanc no 07-3 194041)
Résumé Les lagons polynésiens font partie du domaine public de la collectivité
de Polynésie française. Les lois successives d’autonomie ont renforcé le
transfert des compétences au profit des autorités polynésiennes en matière de
protection et de gestion des espaces lagonaires. Certains sites font l’objet de
pressions anthropiques multiples et accrues, pouvant remettre en cause à moyen
et long terme la pérennité et la richesse exceptionnelle des écosystèmes coralliens.
L’article propose une analyse des principes juridiques et des normes relatives
à l’accès et à l’utilisation des lagons. Au-delà de l’approche seulement
descriptive, l’auteur s’intéresse également à la mise en oeuvre et à l’application
in concreto de la réglementation, à travers l’action des autorités politiques, administratives
et juridictionnelles de ce magnifique Pays d’outre-mer.
Summary Polynesian lagoons belong to the public domain of French Polynesia
Community. Successive laws of autonomy have increased the powers of Polynesian
authorities as to the preservation and management of lagoons. In some
areas, the lagoons are subject to many and increasing human pressures that, in
the short or long term, may endanger the durability and exceptional value of
coral ecosystems. This article analyses the legal principles and rules applying
to access and use of the lagoons. Beyond a mere descriptive approach, the
author looks into the enforcement and concrete application of legislation in this
magnificent overseas country, through the action of political, administrative and
judicial authorities.
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ARTICLE a
INTRODUCTION
L’outre-mer français regroupe diverses entités géopolitiques décentralisées 1. Nommée
Pays d’outre-mer, la Polynésie française entre dans la catégorie juridique des
collectivités d’outre-mer et bénéficie d’un statut d’autonomie reconnu par la loi du
27 février 20042. L’autonomie, régie par l’article 74 de la Constitution, prévoit le
transfert d’un certain nombre de compétences et de pouvoirs au profit des autorités
polynésiennes, dont les conditions sont encadrées par la loi organique de 2004.
L’article 140 de la loi organique détaille « les actes de l’assemblée de la Polynésie
française, dénommés lois du pays sur lesquels le Conseil d’Etat exerce
un contrôle juridictionnel spécifique ». Ces actes sont ceux qui « relevant du
domaine de la loi, soit ressortissent à la compétence de la Polynésie française,
soit sont pris au titre de la participation de la Polynésie française aux compétences
de l’Etat ». Les alinéas 8, 9 et 10 intègrent respectivement parmi ces
actes, les matières suivantes : le droit de l’aménagement et de l’urbanisme, le
droit de l’environnement et le droit domanial de la Polynésie française. Notons
que ces lois du pays, à la différence, par exemple, de celles de la Nouvelle-
Calédonie 3, ne font pas l’objet d’un contrôle de la part du Conseil constitutionnel,
et demeurent à ce titre des actes administratifs à caractère particulier.
Le chapitre premier du titre III de la loi d’autonomie, répartit les compétences
entre l’Etat et la collectivité de Polynésie française 4. En ce qui concerne les eaux
territoriales, les rivages de la mer, et tout particulièrement les espaces lagonaires
et récifaux qui nous intéressent, l’article 47 précise qu’ils constituent le domaine
public maritime (DPM) de la Polynésie française, « sous réserve des droits de
l’Etat et des tiers 5 ». Nous observerons les principes juridiques retenus par la
Polynésie française pour matérialiser ce transfert des compétences de gestion
sur le domaine lagonaire (I). La protection et l’utilisation durable des lagons induit
l’adoption de règles de police dont l’applicabilité s’avère parfois délicate, nous
tenterons d’en dégager les caractéristiques et l’effectivité (II).
I. – GESTION AUTONOME DES LAGONS
PAR LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
Bien que spécifiques aux régions intertropicales, les lagons n’en sont pas moins
des espaces aisément identifiables, quasi similaires aux étangs salés que nous
1. La loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la
République, a jeté les bases d’un nouveau droit clarifié applicable à l’outre-mer. L’article 74 de la Constitution
remplace l’expression « territoires d’outre-mer » par « collectivités d’outre-mer », dont le statut se
caractérise par le principe de spécialité législative, corrélé par celui de la libre administration des collectivités
territoriales (art. 72 de la Constitution).
2. Loi organique no 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.
Ce texte sera complété par la loi no 2004-193 du 27 février 2004, ainsi que par la loi organique no 2007-223
du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer. Territoire
d’outre-mer (TOM) depuis 1946, le premier statut d’autonomie de la Polynésie française remonte à 1977,
lui-même successivement modifié en 1984, 1990 et 1996.
3. En vertu de la loi organique no 99-209 du 16 février 1999, les lois du pays adoptées par le congrès
de Nouvelle-Calédonie sont transmises pour avis au Conseil constitutionnel (art. 100), et peuvent, dans
certains cas, être déférées devant cette même juridiction (art. 104 et 105) à des fins de contrôle de
constitutionnalité. Leur promulgation définitive par le haut-commissaire leur donne « force de loi » et les
rend insusceptibles de recours (art. 107).
4. Articles 13 à 58 qui distinguent essentiellement cinq types de compétences : les compétences de
l’Etat, les compétences particulières de la Polynésie française, la participation de la Polynésie à l’exercice
des compétences de l’Etat, les compétences des communes de la Polynésie et la question spécifique
du domaine public.
5. Ceci signifie que l’Etat conserve ses pouvoirs régaliens (ordre et sécurité publics, surveillance...) et
que des particuliers peuvent également bénéficier de situations et de droits privilégiés (îles privées...).
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connaissons en métropole. L’attribution des compétences de gestion à la Polynésie
française ne change pas les principes protecteurs fondamentaux de la
domanialité publique, mais leurs frontières sont sensiblement repoussées,
notamment avec la possibilité d’accorder des droits réels sur le domaine public
naturel (A). L’expression détaillée du régime d’occupation et d’utilisation des
lagons permet de mieux « contextualiser » les adaptations opérées par la Polynésie
et la consécration de pratiques locales itératives en la matière (B).
A) NATURE JURIDIQUE DES LAGONS
1. Délimitation des lagons
Sur un plan biophysique, le lagon se compose de plusieurs entités successives :
la plage haute dépourvue de végétation et couverte seulement par le niveau le
plus élevé des eaux marines ; la plage basse constituant le rivage proprement
dit ; le récif frangeant, pouvant parfois être inclus au rivage ; le chenal, zone la
plus profonde privilégiée pour la navigation ;le récif-barrière (ou platier récifal);
la crête récifale, sorte de brisant qui affleure face à l’océan et qui marque le
début de la pente externe sous-marine. Le plus souvent, des chenaux non navigables
(hoa), des îlots (motu), ainsi que des passes (ava) navigables vers la
haute mer, complètent ce dispositif. Enfin, la configuration d’un lagon peut être
double, soit il est ouvert vers le large, encerclant l’île, il se situe alors à l’interface
terre/mer (cas des îles dites « hautes », plus jeunes à l’échelle géologique), soit
il est fermé lorsque l’île haute a disparu après s’être érodée, l’amas corallien du
récif barrière a formé une ceinture qui entoure et enferme l’eau du lagon à l’intérieur
(cas des îles dites « basses » qualifiées alors d’atolls).
Le profil des lagons polynésiens « n’est pas unique mais, au contraire, très semblable
à celui des "étangs salés" 6 que l’on rencontre en Métropole dans la région
de Sète et sur la côte des Landes » 7. Ces lagunes font partie du domaine public
naturel depuis un arrêt de la Cour de Cassation du 24 juin 1842 8 précisant « les
critères de leur domanialité : communication avec la mer, salinité des eaux, peuplement
par des poissons d’eau salée 9 ». L’article L. 2111-4 alinéa 2 du Code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P) confirme les critères
de la domanialité publique des « étangs salés en communication directe, naturelle
et permanente avec la mer ».
En Polynésie française, hormis quelques rares atolls hermétiquement clos, une
telle qualification est transposable à la quasi-totalité des lagons polynésiens,
considérés à juste titre comme des dépendances du DPM. Les lagons privés,
quoique exceptionnels, sont une caractéristique de la Polynésie, dérogatoire au
principe de l’inaliénabilité. Leur origine peut être antérieure à l’avènement des
règles de la domanialité publique, selon le principe de la primauté du titre le
plus ancien, ou postérieure lorsque l’administration a eu recours à des privatisations
via des « concessions maritimes définitives 10 ».
6. Le terme est d’ailleurs repris dans l’article 2 de la délibération de l’Assemblée de Polynésie française
(APF) no 2004-34 du 12 février 2004 portant composition et administration du domaine public en Polynésie
française. Le texte élargit même la définition des étangs salés « communiquant librement ou par
infiltration ou par immersion avec la mer ». Cette délibération ne s’applique qu’au territoire de la Polynésie,
excluant le domaine public des communes et de l’Etat.
7. R. Calinaud, « La situation juridique des lagons polynésiens », Bulletin de la Société des études
océaniennes, no 260, tome XXII, no 12, avril-octobre 1993, p. 47-53.
8. Cass. civ., 24 juin 1842, S. 1842, I, 887.
9. R. Calinaud, « La situation juridique des lagons polynésien », préc. p. 48.
10. R. Calinaud, préc., p. 49. Ce procédé n’est plus utilisé de nos jours.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE a
In fine et en dépit de quelques restrictions, « les rivages et les eaux intérieures
dépendent bien du domaine public maritime du territoire 11 ». L’appartenance du
DPM au patrimoine du territoire 12 est un élément déterminant, notamment pour
ce qui concerne le domaine public maritime naturel, traditionnellement propriété
étatique. Ce dernier est constitué des rivages, des lais et relais (équivalents des
motu), des havres et rades (port naturel non aménagé, correspondant aux passes
des lagons et aux chenaux navigables), des plages situées au-delà du rivage,
affectées à l’usage du public et entretenues à cet effet, du sol et du sous-sol des
lagons. Pour sa part, le DPM artificiel renferme les ports maritimes, militaires et
de commerce, les ouvrages établis dans l’intérêt de la navigation maritime, les
ouvrages de protection, tels que les digues, les jetées, les bassins, les phares...,
et les aménagements de littoral réalisés sur le domaine public maritime, en
l’occurrence les plages artificielles, ou dites « suspendues », et les remblais 13.
2. Protection juridique des lagons
2.1. Principes généraux
Nous rappellerons brièvement les deux grands principes juridiques de l’inaliénabilité
et de l’imprescriptibilité 14, garants de l’intégrité du domaine public et du
respect de l’intérêt général. Ils sont confirmés par le législateur polynésien à
l’article 5 de la délibération du 12 février 2004. Depuis l’Edit de Moulins de 1566,
les biens du domaine public 15 sont inaliénables, ils ne peuvent donc être vendus
et ce, tant qu’ils restent affectés à l’usage du public ou à un service public 16. En
conséquence, la vente d’un bien du domaine public sera déclarée nulle, et tout
acquéreur, même de bonne foi, devra le restituer sans pouvoir se prévaloir du
principe posé par l’article 2279 du Code civil aux termes duquel en fait de meubles,
la possession vaut titre, s’opposant par là même à un éventuel remboursement
des sommes engagées 17. Cette considération nous rapproche du second
principe majeur, selon lequel un tiers ne peut pas acquérir un droit sur le domaine
public par voie de prescription. La règle de l’imprescriptibilité étant également
valable en cas de dommages causés au domaine public ou à ses biens.
Comme de coutume, ces principes n’échappent pas à la règle des exceptions,
puisque sont prévues des possibilités d’occupation temporaire du domaine
public et d’appropriation privative des constructions réalisées sur ce même
domaine, sous réserve d’être titulaire au préalable d’une autorisation ou d’une
convention. Ces situations marquent des transformations récentes mais profondes
des principes protecteurs sus-évoqués. En Polynésie comme en métropole,
plusieurs textes ont permis, dans des conditions fermement encadrées, d’aller
jusqu’à la reconnaissance de droits réels sur le domaine public, motivés par des
11. R. Calinaud, préc., p. 53.
12. Confirmé par l’article 7 alinéa 3 de la loi organique du 12 avril 1996. Des tentatives antérieures en
droit territorial (délibération de l’assemblée du 3 août 1978) et jurisprudentiel (TA Papeete, 20 avril 1993,
Consorts Pomare ; TA Papeete, 5 novembre 1991, Consorts Fuller) affirmaient déjà l’existence d’un
domaine public naturel territorial. La légalité de ces antécédents ne sera jamais établie officiellement,
voir infra p. 405.
13. Pour la composition du domaine public, voir chapitre premier (art. 1er à 3) de la délibération
no 2004-34 APF du 12 février 2004.
14. Articles L. 3111-1 et L. 3111-2 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
15. Intitulés alors biens de la Couronne.
16. Une procédure de déclassement permet de mettre un terme à l’affectation d’un bien et constitue
le préalable indispensable à son aliénation.
17. Sauf, bien sûr, si c’est l’administration elle-même qui a vendu le bien, alors le principe de la restitution
gratuite est écarté. Dans tous les cas, l’acheteur de bonne foi peut se retourner contre le vendeur.
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impératifs d’ordre économique. En droit français, le champ d’application des
autorisations constitutives de droits réels ne concerne que le domaine public
artificiel 18 de l’Etat et des collectivités territoriales. La base légale de ces droits
peut se traduire sous la forme d’autorisations d’occupation temporaire ou de
beaux emphytéotiques administratifs. Les droits réels portent sur des réalisations
d’ouvrages, de constructions ou d’installations immobilières, réalisées dans
l’exercice de l’activité autorisée par le titre. Les droits sont cessibles avec l’agrément
de l’autorité publique et pour la période de validité du délai (70 ans maximum,
sans durée minimale) restant à courir 19.
Pour le cas particulier du DPM, le régime des concessions est formulé par le
décret no 2004-308 du 29 mars 2004. Les concessions d’utilisation ont pour but
« leur affectation à l’usage du public, à un service public ou à une opération
d’intérêt général (...) pour une durée qui ne peut excéder trente ans » (art. 1er).
Les concessions de plages, d’exploitations de cultures marines ainsi que les
activités minières relèvent de régimes juridiques spécifiques.
Toutes les dispositions que nous venons d’évoquer sont agencées dans le Code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P) en vigueur depuis le
1er juillet 2006. Il est le fruit d’un profond travail de codification réformatrice,
compilant les règles et les principes existants, mais introduisant également des
modifications substantielles, notamment pour la domanialité ultramarine. La Polynésie
française n’est pas visée 20 par le CG3P, avec pour conséquence, par
exemple, la non-application de la règle des 50 pas géométriques 21, qui est une
zone faisant partie intégrante du domaine public maritime de l’Etat, avec le statut
de réserve domaniale. Mais, la collectivité et les communes de Polynésie française
se voient appliquer le Code général des collectivités territoriales (CGCT)
qui reprend les dispositions relatives à la domanialité publique des collectivités
territoriales prévues dans le CG3P.
Concédons ici que les « subtilités » de l’autonomie engendrent à tout le moins,
une complexité sui generis, partagée entre les principes d’indépendance des
législations, de spécialité législative et de respect de la hiérarchie des normes.
2.2. Principes dérogatoires en droit polynésien
Dès 1978 22, l’assemblée territoriale de Polynésie confirmait l’existence d’un
domaine public naturel et artificiel territorial (maritime et fluvial). Le tribunal administratif
de Papeete se réfèrera à ce texte pour reconnaître la compétence
18. Articles L. 2122-5 et suivants du CG3P et loi no 94-631 du 25 juillet 1994, élargie aux collectivités
territoriales par l’article L. 2122-20 du CG3P, repris à l’article L. 1311-5 du Code général des collectivités
territoriales dans lequel les autorisations constitutives de droits réels se réalisent dans le cadre « d’une
mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général ».
19. Sur ces questions, voir notamment :
– C. Maugüé, G. Bachelier, « Genèse et présentation du Code général de la propriété des personnes
publiques », AJDA 2006, p. 1073.
– R. Hostiou, « La protection du domaine public maritime naturel à l’épreuve de l’évolution contemporaine
des idées et du droit », RFDA 2003, p. 60.
– R. Rézenthel, « Vers une meilleure protection contre la précarité de l’occupation du domaine public »,
AJDA 2001, p. 1025.
20. Donc il ne lui est pas opposable, comme le prévoit la loi organique de 2004 pour permettre une
application des lois françaises sur le territoire de la Polynésie. Cf. supra, p. 392.
21. Dans les départements d’outre-mer, bande de terrain d’environ 80 m, comptée à partir de la limite
du rivage de la mer. Cette règle s’applique seulement dans l’archipel des Marquises dont les îles sont
dépourvues de récifs coralliens et donc de lagons, mais pas au reste de la Polynésie, cf. article 2 de
la délibération no 2004-34 du 12 février 2004.
22. Délibération AT du 3 août 1978. En 2007, la CAA de Paris considèrera que l’assemblée territoriale
n’était pas compétente pour prendre une telle décision, voir infra p. 405.
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exclusive du territoire en matière de police spéciale de la conservation dans le
port autonome de Papeete (domaine public artificiel), considérant que le hautcommissaire
n’était compétent qu’en matière d’ordre public 23. La délibération
du 12 février 2004 donnera corps véritablement aux compétences de la Polynésie
sur son domaine public.
Les autorisations d’occupation obéissent à des règles exposées au titre II de
la délibération du 12 février 2004 (art. 6 à 28). L’occupation et l’utilisation doivent
être conformes à l’affectation du bien et de nature temporaire. L’autorisation
demeure précaire, révocable à tout moment et engendre une indemnisation
dans les cas de retrait illégal ou de retrait anticipé sans faute du
bénéficiaire. Théoriquement, les ouvrages doivent être détruits au terme de
l’autorisation, sauf dispositions contraires, ils deviennent alors automatiquement
propriété publique, gratuitement. En amont, l’autorisation est le titre indispensable
au bénéficiaire pour demander un permis de construire ou de terrassement
sur le domaine public. En contrepartie des avantages conférés à
la personne privée, l’occupation ou l’utilisation du domaine public donne lieu
au paiement d’une redevance. Des cas d’exonérations 24 totales ou partielles
sont envisageables : pendant l’étude et les travaux préalables à l’occupation
(notamment l’ensablement de plage) ; pour les autorisations à des fins de
recherche ou d’alimentation en eau des communes ; au profit des communes,
organismes publics ou d’économie mixte ; lors de circonstances exceptionnelles
(cyclones, ouragans, tsunamis...).
L’innovation majeure du texte de 2004 est d’accorder des droits réels non
seulement aux occupants du domaine public artificiel, mais aussi et surtout
naturel 25. L’article 7 alinéa 3 de la délibération pose le transfert ou la cession
des droits comme des principes majeurs du régime des autorisations d’occupation.
L’article 9 affirme ensuite que « sur prescription expresse de son titre,
et sur décision de l’autorité compétente, l’occupant d’une dépendance du
domaine public peut bénéficier (...) des prérogatives et obligations du propriétaire
sur les ouvrages, installations et constructions... ». L’applicabilité de la
règle à l’intégralité du domaine public n’est pas expresse, mais se déduit justement
du silence gardé par le texte sur son éventuelle restriction au seul
domaine public artificiel. Ceci vient confirmer une vocation annoncée 26 depuis
quelques années et prédisposée par des pratiques d’appropriation privative
du lagon sur lesquelles nous reviendrons. Le titulaire de droits réels sur les
installations réalisées, peut donc les céder ou les transmettre, sous réserve
d’accord de l’administration compétente. Cette décision est également dictée
par les réalités géographiques polynésiennes, liées à l’étroitesse des espaces
terrestres, provoquant une artificialisation accrue des zones côtières stratégiquement
situées. Pour autant, ce choix peut parfois s’avérer lourd de conséquences
à l’égard des difficultés de gestion et de maîtrise des activités littorales
qu’il ne manque pas d’accentuer.
23. TA Papeete, 7 mars 1989, Union des syndicats de dockers polynésiens, no 1308, voir : Y. Brard,
« Le domaine public maritime outre-mer : le cas de la Polynésie française », in J.-Y. Faberon (dir.), « La
mer outre-mer, Actes du colloque des 23 et 24 mai 2000 », 2002, p. 218.
24. Par comparaison, l’article L. 2125-1 alinéas 1 et 2 du CG3P introduit deux possibilités d’autorisations
à titre gratuit lorsqu’elles montrent un lien nécessaire et naturel avec le bon fonctionnement d’un service
public, ou si elles s’avèrent indispensables à la conservation du domaine public lui-même (entretien,
réseaux...).
25. Rappelons que dans le CG3P, ces autorisations constitutives de droits réels ne sont possibles que
sur le domaine public artificiel. Voir supra, p. 395.
26. Cf. Y. Brard, « Le domaine public maritime outre-mer : le cas de la Polynésie française », in
J.-Y. Faberon (dir.), préc., p. 215.
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B) RÉGIME D’OCCUPATION ET D’UTILISATION DES LAGONS27
Par commodité didactique et après avoir explicité le contenu des règles générales
applicables (1), nous avons fait le choix de dissocier l’occupation du
domaine public lagonaire selon deux modalités principales. Tout d’abord, le
rivage, les îles et parfois même les parties immergées, peuvent faire l’objet
d’aménagements et d’occupations à caractère immobilier, impliquant une
emprise au sol et modifiant ainsi l’assiette du domaine public (2). Ensuite, nous
nous pencherons sur la situation particulière des remblais, car ils apparaissent
le plus souvent comme les supports préalables indispensables aux emprises et
constituent, à ce titre, l’essentiel des demandes d’occupation adressées à l’administration
polynésienne (3).
1. Règles générales
Selon l’article 6 de la délibération du 12 février 2004, les autorisations d’occupation
du domaine public visent tout « remblaiement, travaux, extractions, installations
ou aménagement ». Les autorisations sont renouvelables et leur durée est
variable en fonction de l’activité projetée (art. 8) : trente ans maximum pour les
opérations de développement économique industriel ou touristique, hors établissements
hôteliers, ainsi que l’exercice des activités de pêche et d’aquaculture 28 ;
soixante-dix ans maximum pour la création d’établissements hôteliers ; soixantedix
ans maximum pour les concessions de service public, d’outillage public ou
d’installation portuaire de plaisance ; neuf ans maximum pour toutes les autres
formes d’autorisations, comme par exemple celles accordées à des fins de recherche
scientifique, à but culturel, cultuel, social, éducatif ou associatif et non lucratif.
Conformément à l’article 10, les « revenus, redevances, droits et taxes... » sont
fixés par l’autorité compétente. Leur montant est « calculé, non seulement en
fonction de la valeur locative d’une propriété privée comparable à la dépendance
du domaine public pour laquelle la permission est délivrée, mais aussi de l’avantage
spécifique que constitue le fait d’être autorisé à jouir d’une façon privative
d’une partie du domaine public, l’administration n’est pas tenue à l’exigence d’une
stricte proportionnalité dans le calcul du montant de la redevance... 29 ». La base
légale de ce calcul repose sur l’arrêté no 3 CM du 2 janvier 1992 modifié, fixant
les tarifs des redevances dues en fonction des différentes catégories d’occupation
temporaire du domaine public maritime et des occupants.
2. Occupation lagonaire avec emprise immobilière
La construction de bungalows est un exemple significatif d’occupation des espaces
immergés et de faible profondeur du lagon. Selon les îles et la volonté des
communes avoisinantes, presque au cas par cas, la réglementation générale
peut être amendée par des prescriptions spécifiques. Si nous prenons l’exemple
27. Nous traiterons ici la question de l’occupation « avec emprise » du domaine public lagonaire. Pour
des raisons pratiques et quantitatives, nous n’aborderons pas le cas des autres usages « superficiels »
du lagon, relevant de diverses législations et polices spéciales : pêche halieutique, navigation, circulation,
activités récréatives (baignade, plongée, sports véliques...). Pour une analyse détaillée de toutes
ces problématiques appliquées au lagon de Moorea, voir B. Cazalet, « Historique, cadre juridique et
institutionnel du Plan de gestion de l’espace maritime (PGEM) de Moorea, Polynésie française », Projet
GAIUS/WP2/01, juin 2008, 47 pages.
28. Les parcs à poissons fixes, ancrés sous l’eau des lagons, ainsi que les installations aquacoles font
l’objet de demandes d’autorisations instruites par les services de la pêche. Voir les arrêtés nos 446 et
447 CM du 6 juillet 2005, l’arrêté no 505 CM du 15 avril 2003 et l’arrêté no 819 CM du 23 septembre
2005.
29. TA Papeete, 12 février 2008, M. Guilloux, jugement no 070019112.
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de l’île de Moorea régie par un plan de gestion de l’espace maritime (PGEM),
les constructions sur pilotis sont encadrées par un règlement plutôt strict. Premièrement,
les bungalows ne peuvent être réalisés qu’en face des zones UT du
plan général d’aménagement 30. Deuxièmement, ils doivent respecter une distance
de 30 mètres au minimum entre la plage et la première unité hôtelière. La
réglementation affirme ici un principe impératif de rupture terre/mer, mais celui-ci
peut paraître à double tranchant. D’un côté, les hôteliers ne peuvent pas « bungalowiser
» la mer en prolongement direct de la plage (protection du trait de
côte), d’un autre côté, ils peuvent « privatiser » les 30 mètres de mer situés entre
l’hôtel et les bungalows faisant office de barrières physiques. A défaut d’être
ostensible dans le texte, cette deuxième éventualité peut prendre forme en pratique,
sans pour autant être répréhensible. Troisièmement, la surface de la
concession ne peut pas dépasser celle de l’emprise terrestre de l’hôtel. Reste à
savoir si l’emprise terrestre représente la totalité des surfaces utilisées par l’hôtel
ou seulement les parties construites. Logiquement, nous pencherions vers la
première solution, ce qui laisserait une importante faculté d’agrandissement « en
mer » au profit des opérateurs touristiques. Quatrièmement, le nombre de bungalows
sur l’eau ne peut pas représenter plus de 40 % du nombre d’unités hôtelières
implantées sur la terre ferme par l’hôtel. Cinquièmement, les bungalows
doivent être distants du chenal de navigation d’au moins 50 mètres et ne peuvent
être construits au-delà de celui-ci sur le platier récifal. La préservation d’environ
60 à 70 % de la largeur du lagon est ainsi garantie, sauf peut-être dans les
secteurs où le lagon est le plus étranglé, à la pointe nord-est de l’île de Moorea.
Autre exemple singulier, celui des infrastructures indispensables à la culture de
la perle. La procédure d’instruction des demandes et le cahier des charges des
autorisations exigées pour l’exercice de la perliculture, sont inscrits dans plusieurs
arrêtés successifs 31. Chaque emplacement sous-marin (stations de collectage
et d’élevage) doit être numéroté et balisé, sans pour autant gêner la
circulation maritime. Un balisage d’ensemble aux différents angles de la zone
occupée est matérialisé par des bouées jaunes. A l’intérieur de sa concession,
l’exploitant ne peut pas prélever les gisements naturels d’huîtres, ni toute autre
ressource naturelle. La cession des autorisations est interdite, elles ne peuvent
qu’être transmises au profit d’une personne morale, dont le titulaire de l’autorisation
est majoritaire. En cas de décès du titulaire, son autorisation peut-être
transmise à son conjoint survivant ou à ses héritiers en ligne directe. La redevance
annuelle « est payable d’avance auprès de la direction des affaires foncières
» et aucune diminution de son montant n’est envisageable, même lors de
la survenance de « cas fortuits ou imprévus ».
30. Le plan général d’aménagement (PGA) est inscrit à l’article D. 111-4 du Code de l’aménagement
(délibération no 61-44 du 8 avril 1961, modifiée, portant Code de l’aménagement de la Polynésie française,
JOPF, 3 juin 1961, p. 262). Le PGA entre dans la catégorie des documents d’urbanisme qui
« précisent les éléments nécessaires au développement d’une entité territoriale ». Les principes directeurs
du PGA sont à rapprocher de ceux du plan local d’urbanisme (PLU) que l’on retrouve en métropole.
Selon une version plus large et plus technique que le PLU, le PGA se décompose en deux parties (le
règlement et les documents graphiques), il comporte non seulement des dispositions d’urbanisme, mais
intègre également d’autres polices, comme par exemple la prévention des risques naturels, la protection
de l’environnement... Le zonage général se divise en zones U (urbanisables, qui sont ou peuvent être
équipées et permettent d’admettre immédiatement des constructions) et zones N (naturelles, destinées
à la protection et dont la conservation ou l’isolement est nécessaire). UT signifie « zone touristique
protégée », réservée exclusivement aux hôtels, clubs et autres centres de loisirs, avec tolérance des
activités agricoles à titre provisoire mais sans infrastructures, ni constructions. Pour l’heure, très peu de
communes polynésiennes sont dotées d’un PGA.
31. Arrêtés nos 851 et 852 CM du 25 juin 2002, modifiés par les arrêtés nos 884 et 885 CM du 25 juin
2003, l’arrêté no 560 CM du 3 août 2005 et l’arrêté no 753 CM du 8 septembre 2005.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
Chaque concession se découpe en un certain nombre de stations (50 au maximum),
sur lesquelles sont fixés les collecteurs de naissains. Une distance de
10 mètres doit être respectée entre chaque station et leur longueur maximale est
de 200 mètres. Au cours de l’élevage, les huîtres mortes, malades ou présentant
des anomalies ne doivent pas être rejetées dans le lagon, mais traitées à terre.
Tous les matériaux et structures usagés ou inutilisés sont retirés du lagon. La densité
d’huîtres greffées remises en croissance ne doit pas dépasser 12 000 individus/
hectare. Une ferme perlière se compose également de « maisons d’exploitation
», construites sur le rivage et dont l’utilisation est strictement limitée aux besoins
de l’activité professionnelle. La surface de ces bâtiments est calculée au prorata
de la superficie marine concédée : de 60 m2 pour les concessions inférieures à
20 hectares, jusqu’à 650 m2 pour les concessions supérieures à 350 hectares.
Notons que le régime général des autorisations d’occupation temporaire du
domaine public interagit avec la législation sur les extractions en bord de mer
« de sable, terre, pierres, graviers...matériaux coralliens et autres amendements
marins... ». Leur base légale résulte de la délibération no 77-142 du 29 décembre
1997 portant règlement des carrières à Tahiti, Moorea et Raiatea 32. Le principe
retenu est celui de l’interdiction totale, sauf autorisation exceptionnelle par « le
conseil de gouvernement dans l’esprit d’aménagement général et dans le cas
où la production de matériaux de carrière ne suffirait pas... à couvrir les besoins
du marché ».
3. Cas particulier des remblais et de l’accaparement privatif du rivage
Selon la Direction des affaires foncières, les demandes de remblais regroupent
les trois-quarts des autorisations d’occupation du DPM en Polynésie (90 000 m2
en 2007). Ce phénomène touche surtout les îles les plus peuplées, notamment
celles de l’archipel de la Société, centrées autour de Tahiti, de sa capitale Papeete
et de son agglomération. Cette situation crée un processus d’intégration urbaine 33
des îles hautes voisines comme Moorea, Bora Bora ou Raiatea. L’augmentation
démographique liée à cette concentration économique, engendre une urbanisation
croissante des terrains privés mitoyens du rivage. Les riverains n’hésitent
pas à déborder sur le DPM à grands coups de remblais, enrochements et autres
plages artificielles ou suspendues. Il suffit de se promener le long du littoral pour
se rendre compte de visu à quel point la modification du trait de côte est permanente
et généralisée. L’urbanisation terrestre « de bordure » est aux confins
de plusieurs législations et son empiètement sur le lagon produit inévitablement
des effets sur l’écosystème, ainsi que sur son affectation à l’usage du public.
Le législateur polynésien accorde d’ailleurs une attention spécifique à ce problème
dans sa délibération du 12 février 2004, où il consacre tout le second
chapitre (titre III) aux demandes « d’occupation temporaire du domaine public
à charge de remblai ». Ces autorisations visent avant tout à permettre aux riverains
de soustraire une « portion du domaine public à l’action de la mer » (art. 35).
Le principe de la « concession à charge de remblai est d’obtenir d’un particulier
qu’il réalise des travaux incombant normalement à l’administration, en échange
32. Voir également la délibération AT no 85-1051 du 25 juin 1985 portant Code minier du territoire de
la Polynésie française, JOPF , 20 juillet 1985, p. 893.
33. Pour une analyse approfondie, voir :
– F. Féral, « Rapport de synthèse sur la mission GAIUS en Polynésie française », document de travail
GAIUS/WP1/02, université de Perpignan, avril 2008, 29 pages.
– T. Bambridge et C. Gaspar, « Aires marines protégées et territoires à Moorea (Polynésie française) »,
document de travail GAIUS/WP2/02, Université de Perpignan (CRIOBE), mai 2008, 22 pages.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE a
d’une utilisation privative pendant une durée donnée34 ». Mais cette sorte
d’accord de substitution, considérant qu’un tiers est mieux à même de remplir
les obligations de l’administration, peut faire l’objet de confusions quant à ses
motifs : le remblai vise-t-il à renforcer la résistance d’une propriété privée et/ou
de ses constructions à l’action de la mer ou bien vise-t-il à préserver l’accès public
à la mer et plus largement à garantir la protection du milieu marin et des écosystèmes
menacés par l’érosion naturelle du trait de côte ? Nous pouvons toujours
affirmer que les deux raisons sont probantes, mais au vu des résultats et de la
situation observée in situ, on peut légitimement douter de la prolifération des
remblais dans l’intérêt de l’environnement marin et de l’ensemble de ses usagers.
Tout en étant créateurs de droits réels tels que nous les avons évoqués plus
haut, les remblais réalisés par des tiers peuvent être carrément déclassés par
l’administration à des fins d’aliénation. L’article 39 précise les exigences nécessaires
à cette cession, réservée aux « particuliers et établissements ayant une
activité économique à caractère permanent, occupant le site déclassé et remplissant
les conditions cumulatives suivantes : occupants ayant leur résidence
ou activité principale sur le remblai concédé, ou sur le fond attenant ; occupants
ayant un titre régulier depuis dix ans au moins ; occupants à jour dans le paiement
de leurs redevances ; occupants ayant satisfait aux obligations mises à
leur charge au titre de l’autorisation. Des considérations spéciales en termes de
durée et de prix sont également à observer.
Dans tous les cas, l’article 36 certifie que les particuliers doivent impérativement
respecter la servitude de « trois mètres de largeur en front de mer grevant l’occupation
» et qui, faisant « partie du domaine public inaliénable...ne peut être
déclassée et aliénée ». Cette prescription pourtant fondamentale, souffre d’un
non-respect rédhibitoire, aisément perceptible par le promeneur. Si nous regardons
la législation de métropole, le Code de l’urbanisme 35 précise que cette
servitude garantit exclusivement la liberté de passage du public le long du rivage
(non précisé dans la réglementation polynésienne). Depuis la loi littoral de 1986,
le problème des remblais « privés » ne se pose quasiment plus 36 et toutes « les
opérations d’aménagement admises à proximité du rivage organisent ou préservent
le libre accès du public à celui-ci 37 ». Or, pour des raisons tout à fait compréhensibles
attachées à la configuration des lieux, la loi littoral ne s’applique
pas à la Polynésie. Cette dernière a toutefois retenu le principe des trois mètres,
qui théoriquement ne peut jamais être remis en cause par un remblai ou toute
autre forme de construction qui aurait « les pieds dans l’eau », empêchant le
piéton de circuler le long de la plage ou l’obligeant à contourner l’obstacle via
la mer. Enfin, l’hypothèse d’un déclassement par l’administration, suivi d’aliénation
d’un tel remblai « sur l’eau », aboutirait à une privatisation de facto et de
jure du rivage lagonaire, en totale contradiction avec l’article 36 précité.
En lien avec les remblais, le chapitre III (art. 49) de la délibération du 12 février
2004 prévoit que les propriétaires « ayant subi des modifications dans les limites
34. Conclusions sur TA Papeete, 10 juillet 2007, Epoux Materouru, no 0600421, audience du 26 juin
2007, p. 9. On pourrait se demander si la position adoptée par le Commissaire du gouvernement ne
recouvre pas simplement un « détournement de procédure » par lequel le motif invoqué est manifestement
erroné, s’il n’y a pas à proprement parler de menace de la mer sur la propriété du demandeur
de remblai.
35. Article L. 160-6.
36. Interdiction des constructions ou installations sur la bande littorale de cent mètres à compter de la
limite haute du rivage (art. L. 146-4-III du Code de l’urbanisme).
37. Article L. 146-3 du Code de l’urbanisme.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
de leur propriété privée du fait de l’évolution du rivage peuvent bénéficier, à titre
gracieux, d’une autorisation d’occupation temporaire de tout ou partie de la
dépendance du domaine public situé au droit de leur propriété privée ». L’interprétation
de la règle n’est pas évidente, même si l’alinéa suivant évoque des
modifications dues à l’érosion. Cet article ne concerne pas la mise en place de
remblais, mais ne précise pas pour autant les modalités d’intervention des tiers :
quelle est la portée de l’occupation ? Quels types de travaux sont possibles ?
En outre, dans quelles mesures peut-on considérer avec certitude que ces changements
sont d’origine naturelle et n’auraient pas un lien de causalité avec des
aménagements effectués de la main de l’homme, propriétaire du terrain ou voisin
direct ? La modification du trait de côte à un endroit déterminé engendre automatiquement
des perturbations dans l’action de la mer et dans l’érosion environnante
qui en découle. Ceci peut aboutir à des modifications « en cascades »
du rivage, impliquant la réalisation de travaux de renforcement sur les propriétés
dégradées attenantes.
II. – PROTECTION PÉNALE DES LAGONS
DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
Nous avons vu que la gestion des lagons s’exerçait de manière autonome par
la Polynésie française. En revanche, l’application des règles de police permet
l’intervention complémentaire de l’Etat, à l’appui des autorités polynésiennes.
Après avoir explicité les règles applicables et l’articulation institutionnelle retenue
(A), nous ferons une rapide évaluation de leur efficience, via l’intervention
du juge administratif (B).
A) COMPÉTENCES CONCURRENTES
DE CONTRÔLE ET DE RÉPRESSION
1. Principes juridiques
L’article 22 de la loi d’autonomie de 2004 prévoit que la Polynésie peut « édicter
des contraventions de grande voierie (CGV) pour réprimer les atteintes » à son
domaine public. Pour autant, la Polynésie ne les exerce pas seule, puisque l’article
34 s’empresse d’ajouter que « la Polynésie française peut participer à l’exercice
des missions de police incombant à l’Etat en matière de surveillance et
d’occupation du domaine public de la Polynésie française, de police de la circulation
routière, de police de la circulation maritime dans les eaux intérieures
et des missions de sécurité publique ou civile ». Au final, il ne s’agit pas de
dispositions contradictoires, mais plus simplement de compétences exercées
concomitamment par ces diverses autorités centrales et décentralisées. D’une
façon générale, tout ce qui touche à la sécurité et à l’ordre public reste dans le
giron régalien de l’Etat. Pour le reste, celui-ci laisse agir les institutions polynésiennes,
se réservant le droit, dans tous les cas, de se substituer à ces mêmes
institutions en cas de manquement.
En vertu de l’article 16 de la loi de 2004, la Polynésie confie la conservation et
la gestion du domaine public à l’administration en charge de l’équipement, sauf
pour les activités halieutiques qui sont du ressort du service de la pêche. D’après
l’article 27, les agents assermentés de l’équipement sont habilités à constater
les infractions en matière d’occupation du domaine public naturel et artificiel,
appuyés le cas échéant par « les agents de la force publique », gendarmes et
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE a
policiers municipaux. Le tribunal administratif prononce la sanction pour les CGV,
conformément aux dispositions du Code pénal : amendes de 5e classe, doublées
en cas de récidive, peines privatives ou restrictives de droits (interdictions en
matière fiscale ou confiscations en lien avec l’infraction commise), réparation du
dommage et astreinte. En complément des contraventions, le territoire peut
recouvrer une indemnisation du fait d’une occupation ou d’une utilisation sans
titre du domaine public, « dont le montant correspond à la totalité des redevances
dont la Polynésie a été frustrée » (art. 14).
Il est important de ne pas confondre les institutions responsables des sanctions
avec celles en charge de l’instruction des demandes d’occupation 38. Pour ces
dernières, en application de l’article 31, l’examen des dossiers de demande
suppose la constitution d’une commission consultative unique du domaine public
dans tous les cas suivants : remblai d’une superficie supérieure à 100 m2 ; occupation
à des fins hôtelières ; occupation à des fins commerciales ou industrielles
; occupation d’une surface supérieure à 50 m2 ; déclassement.
L’article 32 de la loi organique du 7 décembre 200739 confirme que les autorisations
individuelles « d’occupation et d’utilisation des sols et du domaine public de
la Polynésie française » sont délivrées par les autorités autonomes compétentes
et deviennent exécutoires de plein droit après leur publication ou notification, ainsi
que leur transmission au haut-commissaire40. Ce dernier examine, selon l’article
172 de la loi organique de 2004, la légalité de ces actes et dispose d’un délai
de deux mois pour déférer devant le tribunal administratif les autorisations qu’il
estime contraires à la loi 41. En outre, l’article 173 de la loi organique de 2004
mentionne que toute « personne physique ou morale lésée » par une telle autorisation
devenue exécutoire, peut, dans un délai de deux mois, en référer au hautcommissaire
en lui demandant de saisir le juge administratif. La possibilité d’un tel
recours administratif hiérarchique permet à des tiers de demander au représentant
de l’Etat d’utiliser le mécanisme du déféré à l’encontre d’une décision entachée
d’illégalité et dont l’irrégularité aurait « échappé » au contrôle préalable de l’article
172. Cet appui aux compétences de l’Etat n’a pas pour effet de proroger le
délai de recours contentieux offert au haut-commissaire. Par contre, cette demande
adressée au représentant de l’Etat, dans les deux mois où la décision est devenue
exécutoire, prolonge de deux mois supplémentaires (à compter de la réception
de la demande) le délai de recours contentieux au bénéfice du particulier 42.
2. Position de l’administration polynésienne
Il convient de séparer ici l’action administrative et juridique des services 43, de
l’action politique des ministères dont ils dépendent. Plusieurs raisons justifient
cette distinction. Tout d’abord, l’instruction des dossiers est de la compétence
38. Pour le détail de la procédure d’instruction et de recevabilité des demandes, cf. : arrêté no 385 CM
du 4 mars 2004, modifié par l’arrêté no 888 CM du 5 octobre 2005 et l’arrêté no 1942 du 28 décembre
2007.
39. Qui vient compléter l’article 171 de la loi organique de 2004.
40. Représentant de l’Etat en Polynésie française (art. 3 de la loi d’autonomie), en charge de l’ordre
public et du contrôle administratif (art. 166 et 167).
41. Nous retrouvons ici la procédure du déféré préfectoral.
42. Cette modalité, non précisée dans la loi organique, relève en réalité des principes contenus dans
la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
(loi DCRA). Ce texte est applicable à la Polynésie française (mention expresse à l’art. 41),
notamment les articles 16 à 24 qui s’intéressent à l’amélioration des procédures et au régime des
décisions administratives.
43. Citons les plus importants : Direction de l’équipement, Direction des affaires foncières, Direction
de l’environnement, Service de la pêche, Service de l’urbanisme.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
des services mais la décision finale incombe aux seuls ministres. Ensuite, les
ministres 44 passent, certains reviennent, mais les administrations restent et
conservent une certaine stabilité. De ces deux aspects essentiels, nous pouvons
déduire deux remarques : les services territoriaux doivent faire en sorte de définir
et d’engager des objectifs sur le long terme, gages d’une démarche cohérente
pour la gestion domaniale, tout en s’adaptant, au gré des gouvernements, aux
changements de directions, de politiques et de stratégies. Via le mécanisme
des commissions consultatives, l’administration peut tenter d’influer sur la décision
finale du ministre, mais celui-ci peut toujours passer outre, puisqu’il s’agit
systématiquement d’un avis simple.
Les services administratifs se découvrent souvent impuissants, voire inutiles,
lorsqu’ils ne peuvent infléchir les choix de leurs ministres. L’exemple de la Direction
des affaires foncières est typique de ces contradictions. Devant l’explosion et les
excès des demandes d’occupation ou de régularisation a posteriori, les agents de
ce service ont préconisé en août 2007 une mesure de suspension de toutes les
demandes à venir, sans préjudice de celles en cours d’instruction ou de renouvellement.
Dans un but de réforme de la gestion du DPM, il s’agissait de geler temporairement
sa colonisation privée, afin de dresser un état des lieux précis de son
artificialisation, d’évaluer son niveau de dégradation, de réactualiser le trait de
côte... mais la proposition sera rejetée par le conseil des ministres. Les agents font
état également d’un sentiment total d’impunité de la part des riverains lagonaires
toutes origines confondues (locaux, métropolitains, étrangers, hôteliers...). Le phénomène
de « squat » du trait de côte, à travers la réalisation de travaux et d’aménagements,
incite l’administration, mise devant le fait accompli, à systématiquement
régulariser a posteriori. Enfin, les rares condamnations prononcées par les tribunaux
ne sont que très rarement suivies d’effets quant à la remise en état des lieux.
3. Position de l’Etat
S’agissant du représentant de l’Etat en Polynésie, sa position est assez simple,
en équilibre précaire entre le politique et le juridique. Le haut-commissaire et
ses subdivisions se cantonnent au contrôle de la légalité externe des actes du
territoire et des communes45. La vérification se borne aux vices de forme : compétence
de l’auteur de l’acte, composition du dossier et respect des procédures.
En outre, l’essentiel du contrôle se concentre sur les actes relatifs au recrutement
des personnels, à l’attribution des marchés publics et aux budgets, reléguant
au second plan le contrôle des documents d’urbanisme et des autorisations
d’occupation et d’utilisation du domaine public, hormis les cas manifestement
flagrants. L’autonomie de la Polynésie, fondée sur le principe de la libre administration,
est la raison avancée pour expliquer ce choix. Les compétences en
urbanisme, environnement et aménagement ayant été transférées, la Polynésie
est libre de gérer son littoral et ses lagons, de définir ses orientations et les
modalités de leur mise en oeuvre. Les risques d’accusation de tutelle, voire de
« néocolonialisme » sont réels, l’Etat s’en tient donc à ses fonctions régaliennes
et refuse de s’immiscer dans les politiques locales, ni même de les influer.
44. M. George Handerson, ministre de l’Environnement, en exercice en 2007, avait commandité un
rapport sur l’état de la domanialité et consulté des missionnaires du Conservatoire du littoral afin d’engager
un processus de réappropriation des zones côtières polynésiennes par la collectivité. Nul ne peut
dire aujourd’hui si cette orientation politique est, ou sera, maintenue par ses successeurs.
45. Rappelons que le haut-commissaire détient un pouvoir de contrôle administratif, mais nullement un
pouvoir d’annulation ou de modification de ces actes ; sauf cas prévus de substitution d’office, il ne peut
que les déférer au juge, seul compétent pour les sanctionner.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE a
Cette attitude volontaire peut paraître critiquable sur le plan juridique, car rien
ne présume a priori de la légalité interne d’un acte et rien ne justifie un tel hiatus.
Les questions de fond 46, et notamment celles liées aux motifs d’acceptation,
sont particulièrement importantes aux yeux des juges. Ceci d’autant plus qu’en
contentieux de l’urbanisme par exemple, le juge administratif, lorsqu’il est saisi,
est tenu de se prononcer sur l’ensemble des moyens de légalité externe et
interne, qu’ils soient soulevés ou non par les parties 47. Avec une situation aussi
décousue, les autorisations d’occupation domaniale et les permis de construire
deviennent parfois, pour le territoire et les communes, de véritables outils de
clientélisme politique.
Enfin, l’Etat met en avant un phénomène de tolérance de la société polynésienne
par rapport à l’appropriation du bord de mer, beaucoup plus forte que pour les
secteurs en retrait comme les vallées. Ce constat de faiblesse de la société civile
et son inorganisation lobbyiste ne permettent pas à l’Etat de s’appuyer sur des
contrepoids tangibles. Une tendance renforcée par les réalités insulaires locales,
la Polynésie est un « gros village » où tout le monde se connaît, où les familles
fonctionnent en réseaux qu’elles activent ou désactivent selon leurs objectifs et
leurs intérêts. Tout ceci génère, en amont, une étroite proximité entre les citoyens
et leurs acteurs politiques et gène forcément, en aval, la mise en oeuvre des
règles de police 48.
Les gendarmes peuvent également intervenir sur les lagons pour la protection
du domaine public 49 et utiliser la CGV dans les mêmes conditions que celles
analysées précédemment. Mais, leur compétence pleine et entière est tout autant
un avantage qu’un inconvénient, car il leur est très difficile voire impossible d’être
présents partout, tout le temps, sur tous les terrains et pour toutes les formes
d’infractions... Il est évident que la mission principale de la gendarmerie reste
celle de l’ordre et de la sécurité publique, déterminant les axes prioritaires de
son action (sécurité routière, délinquance, stupéfiants...), dont le pourcentage
sur les lagons reste minime.
B) JUGE ADMINISTRATIF ET PROTECTION DES LAGONS
Sans faire un inventaire exhaustif et fastidieux des contentieux, le panorama de
la jurisprudence montre que l’occupation et l’utilisation illégale du lagon sont peu
contestées et donc peu réprimées 50.
1. Sanction des extractions illégales
Nous relaterons deux jugements significatifs, laissant apparaître une pratique de
l’extraction illégale généralisée et reconnue par les contrevenants.
46. Respect de la hiérarchie des règles de droit, détournement de pouvoir et de procédure, contrôle
de l’erreur de droit (défaut de base légale) et de fait (exactitude matérielle des faits), contrôle par le
juge de la qualification juridique des faits (erreur manifeste d’appréciation).
47. Article L. 600-4-1 du Code de l’urbanisme.
48. Par analogie avec les questions d’environnement, voir L. Stahl, « Le Code de l’environnement de
la Polynésie française », RJE no 1/2006, p. 5-19. Outre les insuffisances d’une codification effectuée à
droit constant, l’auteur évoque « une politique environnementale permissive, voire laxiste », « l’absence
criante de moyens de police », une totale négligence pour « la gestion et la surveillance des espaces
naturels protégés », ainsi que des lacunes en matière « d’éducation et de sensibilisation ».
49. L’article 27 de la délibération de 2004 sur le domaine public cite les « agents de la force publique ».
50. Une vingtaine d’affaires environ depuis 2004.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
Aux îles Marquises en 2004 51, M. Le Bronnec admet être dans l’illégalité, mais
affirme être obligé de prélever du sable pour aider « des personnes démunies,
qu’il ne fait qu’obéir aux ordres de son patron..., qu’enfin tous ses collègues font
pareil, mais qu’il a été l’objet d’une dénonciation ». Afin d’alléger le coût financier
de l’opération pour les populations et pour eux-mêmes, les entrepreneurs
extraient directement dans les lagons situés « en face » des vallées ou des
parcelles où les matériaux sont utilisés. L’auteur de l’atteinte sera condamné à
une amende d’environ 160 c, assortis de 300 c supplémentaires pour la remise
en état du site.
En 2005 52 à Bora Bora, le Tribunal a condamné M. Temarii à une amende de
plus de 15 000 c pour avoir extrait sans autorisation 530 m3 de matériaux coralliens.
Le constat d’infraction et le procès-verbal ont été dressés par les services
de l’équipement et la procédure de CGV mise en oeuvre par le haut-commissaire.
La sanction sera annulée par la cour d’appel de Paris en 2007, évoquant la
non-rétroactivité de la loi organique de 2004, adoptée le 27 février, soit quatre
jours seulement après le procès-verbal dressé le 23 février 2004. Cet arrêt précise
également que l’assemblée territoriale n’était pas compétente pour réprimer
ce type d’atteinte en se fondant sur la loi d’autonomie précédente de 1996 53, et
ceci en dépit d’une délibération prise en 1978 lui donnant compétence pour
établir des CGV. Et pour cause, cette délibération de 1978 était contraire à l’article
62 de la loi 1977 qui réaffirmait que l’Etat gardait « ses droits de souveraineté
et de propriété sur son domaine public... maritime ». Pour ces raisons, la contravention
ne pouvait donc pas se fonder sur la loi organique de 1996, car cette
dernière n’avait pas pu régulariser la délibération illégale de 1978. La cour
d’appel conclut qu’avant 1996, l’Etat, bien que compétent sur le DPM, n’avait
prévu « aucun texte spécial organisant un régime de protection de grande voierie
» et que donc cet espace ne faisait l’objet d’aucune protection spécifique »
et rendait impossible toute « poursuite... pour des faits constitutifs de contravention
de grande voierie ». L’imbroglio juridique polynésien illustré par cet arrêt
n’est pas un vain mot...
2. Sanction des occupations domaniales et des remblais illégaux
En 2005, le Tribunal 54 prononce l’annulation d’une autorisation de remblai sur
l’île de Raiatea en vue de la construction d’un stand de vente en annexe d’une
ferme perlicole. La décision intervient pour des motifs d’incompétence de l’auteur
de l’acte, mais montre, à l’origine du recours, la réaction d’une association locale
de protection. Il apparaît également que le contrevenant avait déjà construit son
local de greffe, clôturé et enroché sur le rivage, sans autorisation et malgré les
pétitions des habitants. Deux avis négatifs avaient été émis dans un premier
temps, puis favorables dans un second temps, par les commissions consultatives
en raison d’un classement prochain de la bande littorale en zone protégée.
En 2006, les époux Materouru contestent le refus du renouvellement de leur
autorisation d’occupation du DPM (remblai) à Haapiti, sur la commune de Moorea.
La concession, accordée en 1995 pour neuf ans, n’est pas renouvelée en
2006 pour préserver un « accès public à la mer et éviter toute nouvelle source
51. TA Papeete, 2 juillet 2004, M. Le Bronnec, no 0300468.
52. TA Papeete, 27 septembre 2005, M. Temarii, no 0400092, suivi en appel de CAA Paris, 18 octobre
2007, M. Temarii, no 05PA04781.
53. Voir supra p. 394.
54. TA Papeete, 3 mai 2005, Association « Paruru I Te Tahatai E Te Tairoto », no 0400482.
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B. CAZALET - DROIT DES LAGONS DE POLYNÉSIE FRANÇAISE a
de dégradation du milieu ». Le TA confirme le bien-fondé du refus 55, mais les
conclusions du commissaire du Gouvernement évoquaient des circonstances
de fait très particulières et parfois contradictoires avec les arguments de l’administration
: accès à la mer rendu déjà très difficile par la configuration des lieux
et faible probabilité pour que soit mise en place une servitude de passage effective.
Sur Moorea, ces deux positions ne sont pas éloignées de la réalité, lorsqu’on
observe de visu l’appropriation privative massive du lagon et les entraves de
plus en plus concrètes pour accéder au rivage depuis la route de ceinture.
Le 10 juillet 2007 56, le Tribunal condamne Mme Chen Ly et M. Wing à enlever de
la terre répandue sans autorisation sur le DPM dans l’île de Raiatea. Le site avait
déjà été remblayé dans les années 1970 par l’administration lors du dépôt des
matériaux extraits pour la construction de la route de ceinture de l’île. Les requérants
estimaient être propriétaires par voie d’usucapion 57 de la parcelle en question.
Mais, rappelant le caractère imprescriptible et inaliénable du domaine public,
leur argumentation sera logiquement rejetée. Là encore, les conclusions du commissaire
du Gouvernement nous amènent des informations précieuses sur l’évolution
juridique des remblais artificiels sur le rivage. Avant la loi de 2004, ils étaient
considérés comme partie intégrante du domaine privé de la Polynésie et pouvaient
alors juridiquement bénéficier de la règle de la prescription acquisitive. Il
serait intéressant de quantifier les cas similaires en Polynésie ayant permis la
reconnaissance de droits acquis au profit des nombreux tiers riverains des
lagons 58.
Plusieurs litiges portent sur des revendications de particuliers ayant effectué des
travaux sans autorisations, persuadés d’être propriétaires des parties du lagon
bordant leurs terrains. De telles affirmations se fondent sur les textes antérieurs
suivants : « ... il résulte de l’article 2 de la loi codifiée des îles Sous-le-Vent du
20 octobre 1898 et de l’article 38 des lois codifiées des îles Sous-le-Vent du
1er mai 1917 que la surface entre le bord du lagon et le « bleu », soit la pleine
mer, appartient au propriétaire des terres jouxtant le lagon sauf pour les zones
qui présentent un intérêt public dont le propriétaire ne peut de ce fait disposer
» 59. La valeur probatoire de ces lois, parfois étayée par d’anciens actes et
certificats de propriété, n’a pas convaincu les juges pour une remise en cause
de la nature publique des lagons polynésiens.
Autre affaire 60 très intéressante à propos de deux autorisations accordées à
M. Frogier à Tahiti pour un remblai et un ponton. Deux voisins directs contestent
la légalité de ces actes et obtiennent leur suspension en référé en 2005. Cette
première mesure n’est pas du tout respectée par le bénéficiaire qui continue
paisiblement ses travaux. En 2006, le Tribunal annule les deux autorisations pour
incompétence de l’autorité de délivrance. Dès lors, les travaux réalisés étaient
constitutifs d’une contravention et l’administration était dans l’obligation d’agir
dans ce sens pour sanctionner et imposer la remise en état, sauf motifs d’ordre
55. TA Papeete, 10 juillet 2007, M. et Mme Materouru, no 0600421.
56. TA Papeete, 10 juillet 2007, Mme W. Chen Ly et M. Ly Wing, no 0600512.
57. Prescription acquisitive de l’article 2229 du Code civil, où un occupant continu (sans interruption),
paisible, public non équivoque et à titre de propriétaire, emporte la propriété des lieux au bout d’un
certain délai.
58. La Polynésie est particulièrement désemparée par des problèmes fonciers de validité et d’authentification
des titres de propriété, ainsi que par la pratique généralisée de l’indivision. Voir le colloque
organisé par l’Association des juristes en Polynésie française (AJPF), « Le foncier en Polynésie française
», 8-11 octobre 2008, Papeete, Tahiti.
59. CAA Paris, 20 mars 2008, M. YX, no 06PA04142 et CAA Paris, 4 juillet 2008, M. XY, no 07PA03925.
60. TA Papeete, 13 février 2007, Mme B. Bourger et M. G. Rey, nos 0600277 et 0600305.
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public ou d’intérêt général, inopérants ici. Mais, cette dernière ferme les yeux,
ne fait rien et opte pour la tolérance. Saisi à nouveau par les voisins, le Tribunal
annule donc le refus implicite de l’administration de dresser un procès-verbal
d’infraction et l’enjoint d’y procéder sous astreinte de 900 c/jour environ. Cet
exemple montre qu’il existe bel et bien des formes de « personnalisation » des
procédures et une réactivité de l’administration à géométrie variable.
Enfin, nous évoquerons l’affrontement de deux collectivités locales devant la juridiction
administrative 61. A la demande d’un particulier et au droit de sa terre, la
commune remblaye sur le DPM sans autorisation, au motif plutôt insolite que ledit
particulier est « agent à la Direction des affaires foncières » et que sa situation
l’exonérait d’une quelconque autorisation. La commune sera condamnée à l’enlèvement
et à la démolition des installations et ouvrages irrégulièrement édifiés.
CONCLUSION
L’incomplétude et les contradictions des mécanismes juridiques polynésiens
sont souvent comparables à celles que l’on retrouve dans les législations hexagonales
ou dans les autres collectivités ultramarines. Par le transfert de compétences,
la Polynésie construit et affine progressivement son droit applicable aux
lagons. D’une façon générale, les choix et les stratégies politiques précèdent et
conditionnent leur transposition et leur évolution en termes juridiques. Pour autant
et comme le souligne le professeur Hélin, « le droit positif en temps réels n’existe
pas en Polynésie française 62 », tant il s’avère malaisé d’appréhender un droit en
perpétuelle négociation et régulièrement modifié. Un droit objet d’oppositions
politiques incessantes entre la métropole et Tahiti, quant à sa légitimité et à la
reconnaissance mutuelle d’autorités « souveraines 63 ». Enfin, sur un espace insulaire
ainsi resserré, la terre et le lagon forment un continuum naturel évident dans
la pensée polynésienne. La représentation et les usages coutumiers du lagon
génèrent une dialectique sui generis entre le territoire et ses habitants. Sans
parler de syncrétisme juridique, l’exécution des normes s’en trouve influencée,
souvent transformée. L’ex

Au mouillage du maeva beach

je me souviens qu'un loueur de jetski + ski nautique avait accaparé le mouillage ; le rendant dangereux . En effet, ils rasaient les voiliers . je m'en suis plains aupres de la gendarmerie . c'est vieux ........
annectote : il parait qu'un petit malin coupait les bouées du passage des bateaux qui tiraient les skis !!
Je m'étais " engueulé" avec les douanes . La gendarmerie est venue fouiller mon voilier et vérifier le matériel de sécurité
J'ai aussi porté plainte à la gendarmerie à l'encontre du club de plongée molle ( moorea) qui rasait les voilier à plus de 20 nds . son argument : vous etes en vacances et moi ,je travaille ...........
Quels sont les possibilitées de mouiller ( autour de papeete et moorea ? juste pour l'info
merci

Lettresaux plaisanciers et à leurs parasites

Un « Paradis » en folie

Le 1er Janvier 2009 a été une date historique à Tahiti : il faut maintenant payer pour stationner sur des corps-morts dans un des rares vrais abris à voiliers de l'île, le lagon de Punaauia, géré jusqu'à ce jour librement par les navigateurs et les pêcheurs, de passage ou non, bref par ses utilisateurs.

Le Port Autonome de Papeete est un établissement public à caractère industriel et commercial, chargé de transformer l'espace public maritime (EPM) naturel en EPM artificiel, de manière à organiser, sécuriser et rentabiliser la zone. Mais faut-il confondre l’activité de fret ou de transport de passagers avec l’activité non commerciale générée par la plaisance ?
C’est un pas qu’a franchi sans hésiter le Port Autonome, comme le montre cet extrait d’un rapport de la Chambre des Comptes de Polynésie française (2005) : « cherche à exploiter de nouvelles niches de recettes comme le mouillage dans le lagon pour la plaisance ».

La réorganisation de l'espace public du lagon, matérialisée par la pose de 60 corps-morts sur les concessions du Port Autonome, a été accueillie favorablement par la plupart des utilisateurs de la zone (malgré l'absence d'informations fiables à ce sujet), supposant que cela permettrait de désengorger le mouillage, d’améliorer le service et la sécurité et de protéger les fonds lagunaires.
Or leur interlocuteur, la société privée gérant les corps-morts de l'espace public, a si bien su « rentabiliser la zone » que tous les avantages qui auraient dû accompagner cette opération semblent s'être évaporés.

D'après les dires de "Marina Service”, gestionnaire de la zone des corps-morts et de la marina Taina à proximité, 150 bateaux de plaisance relâchent chaque jour sur ancre entre avril et novembre.
Or, avant même leur mise en service officielle, le gestionnaire en question s'empresse d' occuper la plupart des corps-morts avec des bateaux de la marina, qu’il gère également par ailleurs
Cela a l’avantage de lui offrir un potentiel de 40 places supplémentaires à louer dans cette marina saturée, et par la même occasion de faire plaisir à quelques notables locaux, qui sauront lui renvoyer l’ascenseur…
Mais qu’en est-il de l’idée de désengorger la zone de mouillage ?
Trouvant les concessions occupées, les bateaux de passage se déplaceront sur des zones limites en espace et en qualité, se voyant contraints de réduire leurs exigences de sécurité et accentuant “in fine” la pression sur l'environnement..
Cette situation engendrera inévitablement les problèmes que la pose des corps-morts était censée résoudre...,
La seule solution sera alors d'interdire les dernières minuscules zones de mouillage forains.
Exemple typique de logique à sens unique : on crée le problème, qu’on solutionne à grands renforts de technologies ruineuses pour les contribuables mais juteuses pour le marchand, entraînant elles-mêmes des effets secondaires qu’on résoud…etc… Bref, ça s’appelle le progrés !

De plus, la teneur des contrats d'occupation des corps-morts est si scandaleuse qu'elle pose un problème aux utilisateurs et à leurs assureurs. Citons un passage culte de ce magnifique morceau de bravoure marchande qu'est l'article 7 du contrat :

« En cas de défaillance de quelque élément que ce soit des installations fixes de la Marina (corps-morts) dont la consolidation ou le remplacement incomberait au concessionnaire (Marina Service), sa responsabilité ne serait engagée vis-à-vis du locataire (vous ou moi) qu'à la condition que celui-ci ait préalablement signalé la défaillance et mis le concessionnaire en demeure d'y remédier dans un délai permettant l'exécution ».

Les corps-morts étant mouillés dans 15 à 20 mètres d'eau, le contrat ne dit pas si Marina Service rembourse les plongées ou couvre les risques pris par les locataires pour aller examiner les installations ... Avis à la population !

La réputation d'insalubrité et de services minimum de la marina n'étant plus à faire, on reste pourtant pantois à la lecture du contrat : faut-il en rire ou en pleurer ? Droit d'utiliser les cabines téléphoniques publiques, le parking public, droit de payer l'électricité, l'eau et droit à l'accès à l'espace public, mais sous contrôle de la capitainerie, en parquant son annexe en plein clapot sur des installations délabrées et non surveillées ! Et tout cela pour la moitié du prix d'un poste à terre, idem pour les catamarans. Et les bateaux de moins de 10 mètres vont se faire voir ailleurs !
Comme d’ailleurs tous les voiliers de passage, qui ne trouveront plus de place sur la zone.

Le cas est exemplaire, puisque sa limpidité a réussi à secouer les torpeurs locales, initiant un Collectif des Utilisateurs du Lagon.
L'association de marins écologistes « Nomades des Océans » voudrait qu'un débat plus large naisse de cette situation, rencontrée de plus en plus fréquemment sur l'espace maritime.
Rappelons que depuis l'Edit des Moulins de1566, l'état français reconnaît et garantit l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité du domaine public maritime. La législation polynésienne semble le confirmer (article 5 de la délibération du 12 Février 2004), situant l'espace public maritime dans la sphère du service public (puisque affecté à l'usage du public).
Or ce sont ses utilisateurs qui donnent à cet espace sa dimension.
Et qui sont-ils, ces utilisateurs ? Des navires de commerce, de transport de passagers, des navires touristiques à la recherche d’infrastructures ? Non, de simples plaisanciers ne manifestant rien d’autre que leurs droits naturels et historiques à l'abri et à l'escale sur un espace public maritime naturel.

Souhaitons que le Territoire polynésien ait la sagesse d'éviter de participer aux difficultés que rencontrent les navigateurs qui souhaitent y faire escale, privant un peu plus Tahiti de sa réputation de bon accueil aux voyageurs, ce dont l'île pourrait se passer dans le contexte économique actuel.

Alain Portal
Association Nomades des Océans
nomadesdesoceans.free.fr[...]
nomadesdesoceans@free.fr

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